Texto completo — A. 1495/24

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Auto A-1495/24

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Procesos ejecutivos dirigidos en contra de entidades públicas sin certeza de existencia de contrato estatal como causa del título a ejecutar

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

AUTO 1495 DE 2024

Referencia: expediente CJU-5666

Conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, Sala Primera Mixta de Decisión y el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Ocaña.

Magistrado sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Bogotá D. C., once (11) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 19 de diciembre de 2023, la sociedad comercial del sector privado L.H. S.A.S., presentó demanda ejecutiva en contra de la E.S.E. Hospital Emiro Quintero Cañizares. Pretende el recaudo de unos créditos contenidos en varias facturas que, de acuerdo con afirmaciones contenidas en la demanda, fueron aceptadas por esta última en el marco de un contrato de suministro de insumos médicos y materiales de osteosíntesis; créditos que, en total, ascendían a la suma de mil treinta y seis millones seiscientos noventa y un mil seiscientos cincuenta y seis pesos ($1.036.691.656)[1].

2. La demanda ejecutiva fue repartida al Juzgado Segundo Civil del Circuito de Ocaña quien mediante Auto No. 0025 del 15 de enero de 2024[2], la rechazó por falta de competencia y ordenó remitir el expediente al Juzgado Único Laboral del Circuito de Ocaña, teniendo en cuenta que del contenido de las facturas electrónicas se desprende la prestación de servicios e insumos de salud que adeuda la E.S.E. Hospital Emiro Quintero Cañizares a la sociedad L.H. S.A.S. Por lo anterior, en aplicación del artículo 2.5 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en consonancia con los artículos 11 y 12 de la referida legislación, demandada o del lugar donde se haya surtido la reclamación del respectivo derecho, a elección del demandante[3].

3. Correspondió por reparto al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ocaña. Quien por medio de auto del 9 de febrero de 2024[4] rechazó de plano la demanda, declarando la falta de competencia y propuso conflicto negativo de competencia para que fuera resuelto por la Sala Mixta del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta. El juzgado laboral consideró que el presente proceso no se enmarca en uno de los supuestos normativos en los cuales el juzgado laboral es competente, al no corresponder con el artículo 2 numeral 5 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, debido a que el proceso ejecutivo tiene su génesis en un negocio comercial regulado por las normas civiles y comerciales que no se relacionan con asuntos del trabajo y de la seguridad social.

4. La Sala Primera Mixta de Decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta en auto del 22 de febrero de 2024[5], dirimió el conflicto de competencia promovido entre el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Ocaña y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de la misma ciudad y ordenó remitir el proceso ejecutivo a los juzgados administrativos de Cúcuta. Como fundamento de su decisión manifestó que este caso versa sobre un ejecutivo dirigido contra una entidad pública que tiene su génesis no en la prestación de servicios de salud sino en la relación jurídica posiblemente contractual entre L.H. S.A.S. y la E.S.E. Hospital Emiro Quintero Cañizares. En ese orden de ideas, precisó que si bien no se tiene certeza de la relación contractual, debe tenerse en cuenta que esta última es una entidad pública y los títulos ejecutivos demandados se derivan de servicios que habrían sido prestados[6].

5. Precisó que, si bien no se tiene certeza de la existencia de la relación contractual entre L.H. S.A.S. y la E.S.E. Hospital Emiro Quintero Cañizares, es claro que esta última es una entidad pública y los títulos ejecutivos demandados se derivan de servicios que le habrían sido prestados, sin que se involucre a ningún tercero, por lo que se cumplen los presupuestos de los Autos 553 de 2022 y 292 de 2023 en los que la Corte Constitucional determinó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer procesos ejecutivos dirigidos contra entidades púbicas en los casos en que no se tiene certeza de la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título que se pretende ejecutar.

6. Surtido de nuevo el reparto para los jueces de lo contencioso administrativo, correspondió al Juzgado Doce Administrativo de Cúcuta, quien, mediante auto del 11 de abril de 2024[7], resolvió declarar su falta de competencia en virtud del factor territorial. Precisó que la autoridad judicial que debe aprehender el conocimiento del asunto es la del lugar donde se debieron ejecutar y/o cumplir las relaciones jurídicas derivadas de las facturas de venta con cargo a la E.S.E. Hospital Emiro Quintero Cañizares, entidad pública descentralizada del orden departamental de Norte de Santander, con domicilio exclusivo en el municipio de Ocaña. Entonces, el asunto es de nuevo sometido a reparto en la oficina de apoyo judicial de Ocaña.

7. El apoderado judicial de la sociedad L.H. S.A.S. presentó el 5 de mayo de 2024 acción de tutela contra la Sala Primera Mixta de Decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta con el fin de que le sean protegidos los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia. Lo anterior al considerar que el auto proferido por dicho cuerpo colegiado el 22 de febrero de 2024 vulnera los derechos invocados toda vez que fue equivocado enviar el asunto al conocimiento de los jueces de lo contencioso administrativo. Dicha acción de tutela fue declarada improcedente por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Agraria y Rural en providencia del 8 de mayo de 2024 al considerar que no se encuentra legitimado por activa al apoderado del tutelante, toda vez que no aportó el poder que lo acreditara como tal[8].

8. Posteriormente, la sociedad demandante interpuso nuevamente una acción de tutela en contra de la Sala Primera Mixta de Decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta con ocasión del auto del 22 de febrero de 2014. En dicha acción de tutela se vinculó al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Ocaña, pues fue dicho despacho quien recibió el expediente en virtud del auto emitido por el Juzgado Doce Administrativo Oral de Cúcuta el 11 de abril de 2024. En esta oportunidad la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Agraria y Rural en providencia del 29 de mayo de 2024 desestimó la acción de tutela por considerar que era presurosa, toda vez que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Ocaña, aún no se había pronunciado sobre el asunto[9].

9. El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Ocaña, recibió el proceso en virtud de la declaración de falta de competencia por factor territorial, hecha por el Juzgado Doce Administrativo Oral del Cúcuta. El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Ocaña, luego de recibir el expediente, mediante auto del 27 de junio de 2024[10], declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto y propuso el conflicto negativo de jurisdicciones para que fuera resuelto por la Corte Constitucional. Destacó que lo pretendido en la demanda ejecutiva no es del resorte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pues el legislador no le asignó esta competencia, ello en razón a que la parte actora allegó facturas electrónicas como medio de prueba fundante de su pretensión ejecutiva sin que se aporte el respectivo contrato estatal donde se derivan los títulos valores sustento de la reclamación presentada por L.H. S.A.S.; puesto que solo las facturas electrónicas no constituyen título ejecutivo presentable ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, toda vez que se debe aportar también el [c]ontrato [e]statal de donde derivan los títulos valores, las actas parciales, el informe de actividades del [c]ontrato; etc. Lo anterior en concordancia con lo dispuesto en el artículo 104.6 del CPACA, así como en el 297.6 de la misma ley[11].

10. El expediente fue repartido al magistrado sustanciador el 26 de julio de 2024 y enviado el expediente el 30 del mismo mes y año.

II. CONSIDERACIONES

Competencia

11. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

12. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[12].

13. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:

a) Presupuesto subjetivo. La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones. El conflicto se suscitó entre una autoridad de la Jurisdicción Ordinaria, representada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, Sala Primera Mixta de Decisión y el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Ocaña, perteneciente a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

b) Presupuesto objetivo. Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En el presente caso es la demanda ejecutiva interpuesta por la sociedad L.H. S.A.S., en contra de la E.S.E. Hospital Emiro Quintero Cañizares en la que se pretende librar mandamiento de pago de las facturas por concepto de suministro de insumos médicos.

c) Presupuesto normativo. Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial (ver párr. 4 y 9 supra).

Asunto objeto de decisión y metodología

14. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, Sala Primera Mixta de Decisión y el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Ocaña. En primer lugar, abordará la regla de decisión fijada por esta Sala en relación con la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer procesos ejecutivos promovidos contra entidades públicas cuando no hay certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiera ser la causa del título valor. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.

La competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer procesos ejecutivos promovidos contra entidades públicas cuando no hay certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiera ser la causa del título valor. Reiteración Auto 232 de 2023

15. La Corte Constitucional ha reiterado en múltiples ocasiones que en materia de procesos ejecutivos, de conformidad con el artículo 104 del CPACA le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de los procesos ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades[13]. En consonancia con ello, el numeral 3 del artículo 297 menciona que prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones. (Énfasis fuera del texto original).

16. Por su parte, la Jurisdicción Ordinaria, en virtud de la cláusula residual de competencia establecida en el artículo 15 del Código General del Proceso, conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos expresamente por la ley a otra jurisdicción.

17. Esta corporación ha conocido sobre conflictos de jurisdicción suscitados con ocasión de procesos ejecutivos para el cobro de facturas cambiarias, y en virtud de las normas citadas, estableció en el Auto 403 de 2021 una sub regla según la cual cuando (i) una entidad estatal (ii) incorpore derechos en títulos-valores (iii) en el marco de sus relaciones contractuales, y (iv) quien fue parte en ese contrato (v) la demande para hacer efectivo el pago del derecho incorporado, (vi) la jurisdicción competente será la de lo contencioso-administrativo, (vii) por tratarse de controversias derivadas del contrato estatal. Por su parte, en el Auto 553 de 2022, estableció como regla de decisión que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer los procesos ejecutivos promovidos en contra de entidades públicas, sujetas a las disposiciones del Estatuto General de Contratación Pública, en los casos en los que el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar.

18. La Sala Plena llegó a esta regla en el Auto 553 de 2022 al considerar que, cuando el juez que resuelve el conflicto de jurisdicción carece de elementos suficientes para verificar la existencia o inexistencia de un contrato estatal entre las partes demandante y demandada, le es imposible atribuir la controversia a la Jurisdicción Ordinaria, pues en todo caso, la controversia podría involucrar un acto o contrato suscrito por una entidad pública sujeta al derecho administrativo y que, en aplicación de la cláusula contenida en el artículo 104 del CPACA, sería atribuible a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Asimismo, consideró que las pretensiones podrían repercutir en recursos del Estado que tienen una protección especial del ordenamiento jurídico.

19. Finalmente, en el Auto 232 de 2023, esta corporación, después de realizar un análisis pormenorizados de los proceso ejecutivos en los que no obra prueba de la existencia de un contrato estatal[14], reafirmó que en los conflictos de jurisdicción suscitados con ocasión de procesos ejecutivos para el cobro de facturas cambiarias que, en principio, pretendan ejecutar obligaciones contra una entidad pública, es necesario que el juez que dirime el conflicto, verifique i) la existencia o no de un contrato estatal como origen del título valor que se pretende ejecutar y ii) si, eventualmente, este involucra o no a un tercero. Sin embargo, y haciendo referencia sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal, fijó como regla de decisión que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer sobre procesos ejecutivos promovidos contra entidades públicas (), en los casos en los que el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar.

Caso concreto

20. La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, Sala Primera Mixta de Decisión y el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Ocaña

21. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto asignando la competencia para conocer del presente asunto al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Ocaña.

22. Lo anterior, al advertir la Sala que el conflicto se generó en el marco de un proceso ejecutivo iniciado por la sociedad L.H. S.A.S., contra la E.S.E. Hospital Emiro Quintero Cañizares, la cual no habría realizado el pago de varias facturas por concepto de suministro de insumos médicos, sin que se tenga certeza que provengan o no de un contrato estatal. Es decir, ante la falta de claridad sobre si la demandante y la demandada celebraron o no un contrato estatal que hubiere sido la causa de las facturas, la Sala Plena, en su condición de juez del conflicto no tiene la competencia para afirmar, con total certeza, que tal contrato no existió. Además, las consideraciones sobre la existencia o inexistencia de ese contrato por parte del juez del conflicto podrían (i) exceder el propósito de este trámite, que es, únicamente, dirimir el conflicto de jurisdicciones y (ii) invadir la competencia del juez natural de la controversia.

23. Así las cosas, esta corporación ha determinado que, a partir del artículo 104 del CPACA, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le corresponde conocer de los procesos ejecutivos originados en contratos celebrados por entidades públicas, sin embargo, cuando no hay certeza sobre la existencia de ese contrato, el asunto igual debe ser remitido a esa jurisdicción en tanto podría involucrar actos, hechos, acciones u omisiones de una entidad pública, por consiguiente, el juez administrativo será quien deba analizar a fondo si el título valor se origina en una relación contractual estatal.

24. Conforme a lo anterior, la Corte, con fundamento en lo previsto en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, los Autos 553 de 2022 y 232 de 2023, ordenará remitir el expediente al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Ocaña, para lo de su competencia, y para que comunique la presente decisión a los interesados.

25. Regla de decisión: En virtud de lo establecido en la cláusula general de competencia del artículo 104 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer sobre procesos ejecutivos promovidos contra entidades públicas, en los casos en los que el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar[15].

III. DECISIÓN

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, Sala Primera Mixta de Decisión y el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Ocaña, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Ocaña, es la autoridad competente para conocer el proceso ejecutivo promovido por L.H. S.A.S.

SEGUNDO.- Por Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-5666 al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Ocaña, para que adelante las funciones de su competencia, y para que comunique esta decisión al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, Sala Primera Mixta de Decisión y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR